城中村改造隐忧——以西安市灞桥区十里铺街道秦孟街村城中村改造为例
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- 作者：冯振兴律师
在城市化浪潮之下的“城中村”，是一个不撤不扣的贬义词，城中村被称为都市的“癌症”，私搭乱建、环境脏乱差、治安案件高发······成了城中村的标签。然而，城中村改造的浪潮之下，正有一股暗流在涌动，锣鼓喧天、旧貌换新颜的赞颂难以掩盖大拆大建背后的违法乱象。
城中村，顾名思义，是位于城市中的农村，主要是由于城市扩张，国家不断的将农村集体所有的土地转化为国有，进行开发建设的过程中，被城市所包围的、已经失去农用地，但是土地所有权仍然归属于农村集体经济组织所有的区域。这些区域仍然保留了农村集体经济组织，即——村民委员会。由于失去农用地，又位于城市内部后者城乡结合部，在自家的宅基地自建房屋用于出租往往成了城中村农民的生财之道。城中村出租房的价格低廉，往往成为城市外来务工人群的首选。
从法律上讲，城中村土地仍然属于“集体土地”，因此，城市政府主导下的城中村改造需要遵守《土地管理法》及相关法律、法规的规定。不论是采取分步骤改造还是整体改造的方式，均不能掩盖城中村改造的前提——征收。城中村改造，是政府行为，改造的对象的方式是在集体所有的土地上实施建设。因此，依据《土地管理法》第四十三条的规定，除经批准兴办乡镇企业和村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。城市政府只有在履行了征收程序，将城中村的土地转化为国有之后，才可以进行所谓的改造。
2007年10月20日起实施的《西安市城中村改造管理办法》是一部规范西安市实施城中村整体改造活动的地方政府规章，规章设定城中村改造办公室负责城中村整体改造工作，规划、国土、农业、就业等部门配合城中村改造办公室的工作。此次改造涵盖了西安市所有城中村，并且采取户籍制度、管理体制、经济组织形式和土地性质同步转变的方式实施改造，可谓是一次大手术。
然而，深究其具体条文，我们却发现了其中暗藏的种种问题。西安市的作法仅仅暴露了目前在全国各地普遍开花的城中村改造问题的冰山一角，如何防止城中村改造成为政府违反《土地管理法》规定的征收程序，违法征用城中村集体土地的诸多花招之中的一个变种，是值得我们深思的问题。城中村改造看似热闹的农转非，对于城中村居民的变相掠夺，同样引人忧虑。
1、违反法律明文规定，通过地方政府规章创设征收权力
《宪法》修正案第二十条明确规定，国家为了巩固利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。征收征用制度构成了国家对于土地所有权行使的限制。我们可以从以下两个方面解析《宪法》修正案第二十条的规定：一方面，国家有权通过征收将集体土地所有权转变为国家土地所有权。另一方面，征收必须依据法律作出。对于此处的“法律”，我们根据《立法法》第八条第（六）项的规定可知，是狭义的“法律”，即由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律。那么，也就意味着，对于集体土地的征收，必须通过立法的形式进行，其他规范性文件无权创制征收制度。
城市化建设需要土地，但是，并不意味着国家为了城市化的建设，可以无条件的使用集体所有的土地，国家必须履行法律规定的征收程序，方可以使集体所有的土地归属于国家，脱离集体经济组织的支配。某处集体所有的土地，基于何等理由才能够成为征收的对象，这属于征收程序启动的前提，是征收的一部分，根据《立法法》第八条第（六）项的规定，必须由法律加以规定。
现实中的城中村改造过程，采用“整体”转变的方式，将被列入政府改造范围的城中村土地一次性专为国家所有。例如：西安市就颁布了《西安市城中村改造管理办法》，该办法第十五条、十七条确认了城中村土地全面专为国有的规定。这一政府规章将“城中村改造”确定为国家征收集体经济组织所有的土地的一项事由，这与《宪法》、《立法法》的规定严重不符。
同时，西安市的规定要求：城中村先改制，后改造。即，将城中村内的集体土地先收为国家所有，集体经济组织改制成居民委员会之后，再进行改造。改造则有改制后成立的新经济组织承担。这明显与《土地管理法》的规定不符。一方面，《土地管理法》第四十六条第一款规定，土地征收有县级以上地方人民政府组织实施。土地征收与补偿程序至少应当同时进行。而西安市则规定：先征收为国家所有之后，再成立经济组织实施征收拆迁和补偿。这明显与上述法律规定不符。另一方面，如果是先行征收为国有，后进行开发建设，那么，后续事宜就应当适用《国有土地上的房屋征收与补偿条例》，同样不能由任何非政府的经济组织来进行征收和拆迁活动。
2、村民的生存权、发展权被剥夺
城中村改造，虽然承诺给予城中村村民以城市居民的户籍、就业、医疗和就学等待遇。但是，怎样将这些规范层面的只言片语落实为扎实的实践，却没有任何值得期待的落实途径。城中村改造之前，大面积的村民依赖经营出租房、廉价饭店、理发店卫生，然而，大规模的改造之后，城中村土地成为国家所有的土地，房屋拆迁之后，城中村的规划和建设权力均归属于城市政府，利用宅基地谋求生计的道路就此断绝。
城中村改制，原集体经济组织改造成公司。这需要对于原有的集体经济组织的财产进行评估和审计。西安市规定的第十八条也规定了这样的程序，但是，一方面，国家虽然规定了集体土地所有权的征收、征用条件和程序，但，从未以任何形式授权任何级别的行政机关对于具备宪法地位的集体经济组织的财产进行清算和组建公司。另一方面，在政府主导下的集体资产清算，如何能够保证清算的公正性、彻底性？如何保证在这一环节集体所有的财产不会流失？
2010年《村民委员会组织法》刚刚修正实施，人们还在寄希望于村务公开的不断开展，使得集体经济组织成员对于本集体的财产心中有数。可是，知情权的行使尚处于未可知的状态，地方政府就展开了改制程序。这必定使得本来一笔糊涂账的集体财产更加扑朔迷离。
虽然，《土地管理法》并无法保障农民摆脱国家行政权的肆意干涉，利用本集体的土地和其他财产谋求本集体的发展。但是，乡镇企业、乡村公益设施的用地仍然受到《土地管理法》的保护。理想状态下，乡村的自我发展似乎还有一丝丝希望。然而，城中村改造使得仅存的一线希望也随之破灭了。改制，土地全部纳入城市规划的范围，虽然将村民委员会转制成居民委员会，其基层群众自治组织的性质未变，可是，土地已经丧失的情况下，规划权力已经完全收归城市所有的情况下，这些居民委员会又有何事可治呢？
综上所述，类似的城中村改造都严重违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。
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