非诉执行案件的司法审查及救济

 

    行政机关申请人民法院强制执行的非诉执行案件需要经过两个程序,即司法审查程序和强制执行程序。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)仅只第六十六条对非诉执行简单提及,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《解释》)对此的规定也只八个条文,其他的规定则散见于不多的司法解释。2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》(以下简称行政强制法),该法于2012年1月1日施行。该法第五章“申请人民法院强制执行”应该说是法律首次对非诉执行所作的具有可操作内容的规定,但也仅仅只有八条,对于复杂的非诉执行程序来说仍不具体,可操作性仍然不强。法律的不足使得非诉执行案件从申请立案到司法审查,到法院裁定,再到裁定后的救济以及付诸执行不能有条不紊地规范化运行,为非诉执行工作带来了相对不便。本文试就非诉执行案件的司法审查程序及其救济程序谈谈笔者的认识。

    一、非诉执行案件的启动程序

    (一)非诉执行案件的申请主体

    行政强制法第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”从这一条的规定可以看出非诉执行案件的申请主体是作出行政决定的行政机关。这个申请执行主体应具备下列条件:

    1、该行政机关有权作出行政决定。非诉执行据以执行的法律文书就是行政决定书,因此行政机关必须有权作出行政决定。

    2、该行政机关是已经依职权作出行政决定且该决定需要强制执行的行政机关。

    3、该行政机关没有行政强制执行权。行政诉讼法对此没有规定,《解释》第八十七条规定:“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行,也可以申请人民法院强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院可以依法受理。”但行政强制法规定的是“没有行政强制执行权”的行政机关可以向人民法院申请执行。行政强制法是法律,因此应依据该规定。

    另外,非诉执行案件的申请执行主体有时可能是受行政机关委托的某个组织或法律法规授权的具有管理公共事务职能的某个组织。

    (二)非诉执行案件的申请条件

    行政机关作出行政决定后,由于没有行政强制执行权需要向人民法院申请强制执行。行政机关申请执行应该具备以下条件:

    1、该行政决定依法可以由人民法院执行。对该行政决定的执行应该属于人民法院受案范围,不属于人民法院受案范围的不能向人民法院申请执行;如果该行政决定的作出机关具有行政强制执行权也不能向人民法院申请执行。

    2、该行政决定书已经生效。该行政决定由行政机关作出后,当事人在法定期限内没有申请行政复议,也没有提起行政诉讼,行政决定已发生法律效力,行政机关才可向人民法院申请执行。尚在申请复议期间、提起行政诉讼期间或者已经申请行政复议、提起行政诉讼的,该行政决定没有发生法律效力,不能申请人民法院执行。

    3、申请人是作出行政决定的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。

    4、该决定书具有可执行的内容。决定书的主文应该是可以执行的,如果不可执行或者无法执行不能申请执行。

    5、被申请人为该决定书所确定的义务人。被申请执行的人必须是行政决定书的当事人,并且该决定书确定了其履行的义务。行政决定书当事人以外的人和行政决定书没有确定其履行一定义务的当事人都不能成为被申请人。

    6、被申请人在行政决定书确定的期限内未履行义务。行政机关作出的行政决定都为当事人确定了一个履行期限,这一期限是当事人自动履行的期限,目的是让当事人在一个比较合理的期限内自己去履行法律文书所确定的义务。只有当事人在行政决定书确定的期限内没有履行义务,行政机关才可申请人民法院执行。

    7、被申请人没有履行行政决定所确定的义务,经行政机关催告后仍不履行。行政强制法第五十四条规定:“行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的,行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”因此,行政机关在向人民法院申请执行前催告是必经程序,没有经过催告即向人民法院提出执行申请的,人民法院不予受理。只有在行政决定书确定的履行期限内当事人没有履行,经行政机关催告后仍不履行的才可向人民法院申请执行。

    8、申请人在法定期限内提出申请。《解释》第八十八条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”也就是说《解释》规定的申请执行的期限是180天,而行政强制法第三十五条规定的期限是三个月,应依照行政强制法规定的三个月执行。逾期提出申请的,人民法院不予受理。

    9、申请人没有行政强制执行权。行政机关自己具有强制执行权的应当自己执行,不能向人民法院申请执行。

    10、被申请执行的案件属于受理申请的人民法院管辖。这是案件管辖权的规定。根据行政强制法第五十四条的规定,行政机关应该向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行;执行对象是不动产的,向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。 

    以上十个条件应当同时具备。符合条件的,人民法院应当立案审查;不具备上述条件的,人民法院不予立案审查。行政机关坚持要求立案的,裁定不予受理。

    (三)非诉执行前的催告程序

    非诉执行前的催告程序是行政强制法新规定的执法程序中的一个环节。所谓非诉执行前的催告程序是指行政机关的行政决定生效后,行政机关在申请人民法院强制执行前,向当事人发出催告书,催告当事人履行行政决定书所确定的义务的行政执法程序。

    1、非诉执行前的催告程序是一种行政执法程序。非诉执行前的催告程序应该说是在行政执法阶段中的最后一道程序,由行政机关实施,由此向强制执行过渡。

    2、非诉执行前的催告程序是非诉执行前的必经程序。行政机关作出行政决定,需要申请人民法院强制执行的,必须向当事人发出催告书,当事人在催告后仍不履行的,方可申请人民法院执行,未经催告程序不能进入执行程序。实际上,催告程序也是行政机关强制执行的必经程序,行政机关在实施强制执行措施之前也必须催告。

    3、非诉执行前的催告有法定的履行期限。行政强制法第五十四条明确规定履行期限为“催告书送达十日后”,这个“十日后”应该是立法上的一个错误,如果认为是“十日后”,那么当事人在第十一日及以后的时间开始履行就不能申请执行。因此,应该理解为十日内。

    4、催告应征求当事人意见。行政强制法第五十五条规定了行政机关向人民法院申请强制执行时应该提交的材料,其中第一款第(三)项为:“当事人意见及行政机关催告情况”。因此,行政机关向人民法院申请强制执行前应当征求当事人意见,这里的意见当然不是当事人是不是同意向法院申请执行,应该是当事人对案件的看法和对履行行政决定所持的态度。

    (四)对申请应提交的材料要求

    行政机关向人民法院申请强制执行,应当提供一定材料。根据行政强制法的规定和司法工作实践来看,行政机关必须提交的材料有以下十种。

    1、强制执行申请书。启动法院执行必须提交申请书。申请书应该写明案件当事人、请求执行的事项、作出行政决定书的简要过程、当事人履行情况、是否经过催告。实践中,一些行政单位提交的申请书只简要叙述申请法院执行其决定书,而没有写明具体请求事项,或者没有写明当事人的履行情况,对这样的申请书应该告知行政机关予以完善。

    2、行政决定书。行政决定书必须提交盖有行政机关印章的副本,有的行政机关只提交行政决定书复印件,这种情况是不允许的。

    3、作出行政决定书的事实、理由和依据。行政机关应该将全卷复印后加盖行政机关印章及骑缝章提交法院。必要时应该附情况说明,对案件具体事实、作出决定的具体理由以及适用的法律作出解释说明,同时应该提交法律、法规的具体规定。

    4、当事人履行情况说明。对当事人是否履行、是否部分履行、是否对当事人采取了行政强制措施等应当说明。

    5、当事人意见。这里所说的当事人意见并不是在案件作出裁决之前对当事人所作的询问、调查笔录,而是在向当事人催告时或向人民法院申请强制执行前了解当事人对决定书的看法,征求其对执行的看法、意见。

    6、行政机关催告情况。行政机关应该将催告书副本、送达回证复印件提交法院,并书面向人民法院说明经催告后当事人是否履行,是否部分履行等情况。

    7、申请强制执行标的情况。行政机关应该用专页材料说明申请强制执行的标的情况,说明其性质、地点,是不动产的还应说明不动产的性质、权利归属、具体坐落位置及周围情况,必要时应该附详细图纸或照片。

    8、被申请人财产状况说明。需要执行被申请人财产的,应该说明被申请人的家庭状况、收入来源、财产所在地、银行存款等情况。

    9、法定代表人或负责人身份证明。这是由法院审理、执行涉及法人、单位、其他组织的案件所必须提交的。

    10、授权委托书。行政机关到人民法院申请强制执行往往不是法定代表人或负责人亲自提出申请,因此应该向人民法院提交授权委托书,授权委托书应写明委托人、受委托人、委托事项、受托人代理权限,加盖行政机关印章,并由法定代表人签章。

    对于行政机关应该向人民法院提交的有关材料,行政机关必须提交。人民法院在准备立案时应该将其作为立案标准的形式要件认真审查,对没有提供第1、2、3、5、6、7项材料的,不予立案,对缺少第4、8、9、10项材料的,告知其予以补充,不予补充的视情况决定是否立案。

    二、非诉执行案件的司法审查

广义的司法审查应当包括立案时的审查和立案后的审查。非诉执行案件的启动程序实际上就是人民法院立案时对案件的审查,这里谈的司法审查是立案后的审查。行政机关向人民法院申请强制执行的非诉执行案件,都要必须经过司法审查程序,只有作出执行裁定后才能进入执行程序。

    (一)对行政决定主体资格的审查

    行政决定主体资格,是指行政机关享有的对违反行政法律法规的行为人依法作出处罚的权力。具备行政决定主体资格的行政机关有权作出行政处罚决定,同时该行政机关能够依法承担作出行政处罚的法律后果。

    1、行政机关的行政处罚权力是法律赋予的。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。” 因此,行政机关的这种职权应当有法律明确规定,没有法律规定的,行政机关不能行使该职权。例如行政处罚法第十六条规定,限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。那么,其他行政机关就不具备作出这种处罚决定书的主体资格,作出这种决定就是超越法定职权。

    2、一些行政机关的内设机构和派出机构具有行政处罚权。这种行政处罚权是法律、行政法规赋予的。这些机构主要有公安派出所、税务所、工商所、商品检验机构、动物防疫监督机构,这些机构具有有限的行政处罚权。

    3、作出行政处罚的行政机关应该对行政违法行为享有管辖权。行政处罚法第二十条规定,行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。行政机关行使行政处罚权必须在自己的管辖范围内进行,超出管辖范围作出的行政处罚属于越权违法行政行为。    

    (二)对行政决定程序的审查

如果行政处罚的程序违法,就不能进入执行程序。由于每一个行政机关的行政执法程序有其各自的特点,因此要依据不同的法律法规进行审查,同时还要按照行政处罚法的规定进行审查。        

1、对适用简易程序的行政处罚的审查。第一,审查时要首先审查是否符合简易程序的适用条件。第二,审查是否符合简易程序的具体步骤:出示执法身份证件;指出违法事实并说明处罚理由;制作预定格式、编有号码的处罚决定书;向当事人交付处罚决定书。第三,审查执法人员当场作出的行政处罚决定是否已报所属行政机关备案。第四,审查行政机关出具的行政处罚决定书是否是预定格式,是否项目齐全,是否告知了当事人对当场作出的行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 

    2、对一般程序行政处罚的审查。主要审查:第一,是否符合立案条件。第二,调查取证合法的合法性。调查是否两人以上;是否出示证件;询问方式是否存在诱导、欺骗行为;调取证据方法是否合法;涉及土地案件的是否进行了现场勘验;是否存在先定案后取证情况等。第三,案件处理的合法性。是否集体讨论决定;是否存在一人定案情况;是否违反回避规定;是否在作出决定前告知当事人行政处罚决定的事实、理由、依据;是否告知当事人权利;是否听取当事人陈述和申辩;是否告知当事人可申请听证。第四,听证程序的合法性。案件是否属于听证范围;当事人是否申请听证;通知当事人听证的期间是否符合法律规定;听证的方式是否合法;听证主持人是否符合法律规定;听证的进行顺序是否正确;听证是否违反回避规定。第五,行政处罚决定书内容的全面性。对于决定行政处罚的案件,应当制作行政处罚决定书,行政处罚决定书应写明当事人基本情况、违法事实、行政处罚的种类、行政处罚的依据、当事人履行方式和履行期限、救济方式、作出处罚决定的行政机关名称、作出行政处罚的时间。行政处罚决定书还应该加盖行政机关公章。第六,法律文书送达的合法性。对送达的审查包括对责令停止违法行为通知书、权利义务告知书、行政处罚决定告知书、行政处罚决定书等所有送达给当事人的法律文书的送达程序审查。在审查时要看是否符合行政处罚法关于送达的规定,对行政处罚法没有规定的参照民事诉讼法关于送达的规定审查。

    (三)对行政决定认定事实的审查

    对行政处罚认定事实的审查应该认真审查案卷中调查取证材料,看证据是否齐全,事实是否能够认定,事实认定是否正确。第一,案件认定的事实应该反映在案卷材料之中。处罚决定书中每一个对事实认定的词句都必须来源于案卷中的证据。任何没有证据支持的认定都是违法认定,任何凭空想象、随意推测都是不允许的。第二,证据不够确实充分的不能认定。案卷中的证据必须足以认定案件事实,不能含糊。第三,缺少必要性证据对案件事实不能认定。大部分案件都有某些证据属于必要性证据,比如非法占地案件,必须有土地性质认定,必须进行现场勘验,缺乏这些证据案件事实不能认定。

    (四)对行政决定适用法律的审查

    案件查明事实后,作出处罚应该依据相关法律法规。行政法律法规规定多样、条文庞杂,因此对适用法律的审查有其一定的复杂性。可以从以下几点着手:

    1、由行政机关提供其所适用的法律。对于常用的法律法规无需行政机关提供,而对于并不常用的法律法规应告知行政机关向人民法院提供。

    2、审查行政处罚决定所适用的法律法规是否具有法律效力。一是法律规范是否对行政处罚的效力进行设定;二是法律法规是否已经生效,是否正在施行,是否已经失效;三是是否属于法律法规适用的地域范围。

    3、审查行政处罚对违法行为定性是否正确。适用的法条应该与查明的事实具有明确的针对性,如果查明的事实与适用的法条不符,对违法行为的定性就会错误,对违法行为的处罚也会错误。

    4、审查行政处罚所针对的行为是否超出行政处罚的范围。违法行为已经超出行政处罚的范围的,或者处罚结果可能损害公民、法人或者其他组织合法权益的不宜执行。

    三、非诉执行案件司法审查中的听证程序

    行政强制法和以前的法律、司法解释一样并没有对听证作出规定。但是,由于一些非诉执行案件的复杂性,在必要时应当组织听证。

    (一)听证案件的种类

    人民法院对非诉执行案件具有下列情形之一的,可以组织听证。其一,有重大影响或疑难复杂案件;其二,被申请人抵触情绪较大的案件;其三,案外人对行政处罚提出异议,人民法院认为有必要听证的案件;其四,当事人申请听证,人民法院认为应当听证的案件;其五,执行结果无法逆转的案件。

    (二)听证是选择性程序

听证不是强制性程序,是否进行听证,由人民法院根据案件实际情况决定。

    (三)听证程序的操作

听证可以参考庭审程序,但较之可以简单灵活。

    1、听证前的准备工作。听证前应提前通知行政机关和被申请人,告知其注意事项,告知其听证时间、地点、参加人,告知其权利义务。行政机关和被申请人可以委托代理人,可以查阅卷宗。

    2、听证应组成合议庭。听证由审判长主持。主要围绕以下内容进行:第一,处罚决定书主体是否合法。第二行政处罚的程序是否合法。第三,行政处罚决定书认定的事实是否正确。第四,行政处罚适用法律是否正确。第五,当事人是否已履行义务。在听证中应该按顺序发言、出示证据,各自阐述自己观点。

    3、听证应制作听证笔录。听证时由书记员制作听证笔录,听证结束由行政机关参加听证人员和被申请人在笔录上签名捺印。

    4、听证过程作为裁定依据。听证结束后,合议庭应根据听证情况对案件进行评议。

    四、非诉执行案件的救济方式

    行政强制法施行以前,法律对非诉执行案件没有规定救济方式,人民法院作出的不予受理裁定和经过审查作出的不予执行或准予执行的裁定,行政机关和被申请人没有救济方法。行政强制法对裁定不予受理和不予执行规定了明确的救济方式。

    (一)裁定不予受理的救济方式

    行政强制法第五十六条第二款规定:“行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的,可以在十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出是否受理的裁定。”这就是说,人民法院对行政机关的申请作出不予受理的裁定后,行政机关如果有异议,可以在人民法院送达裁定书之日起十五日内向人民法院递交复议申请书,向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院应当在收到复议申请后进行复议,十五日内作出是否受理的裁定。

    (二)裁定不予执行的救济方式

   行政强制法第五十八条第三款规定:“行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。”因此,人民法院对行政机关的处罚决定作出不予执行的裁定后,行政机关如果有异议,可以在人民法院送达裁定书之日起十五日内向人民法院递交复议申请书,向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院应当在收到复议申请后进行复议,三十日内作出是否受理的裁定。

    (三)对裁定执行的救济方式

    行政强制法对裁定执行,被执行人有异议的,没有规定救济方式。这也许是立法者考虑到行政违法行为已经行政机关行政执法审查,又经人民法院司法审查,无需再给救济方式。但是,在实践中有的案件进入执行阶段后出现问题,导致执行搁浅,甚至执行错误而又难以逆转,使执行工作陷入被动状态。因此,法律应该对裁定执行提供救济方式。当然,对于人民法院的生效法律文书来讲还有审判监督程序作为最后的救济方式,但将救济方式交给当事人自己来启动更有利于保护其合法权益,更具人性化。

    非诉执行案件作为执行案件中的一种特殊案件,近年来数量日益增多,加上法律的繁杂,案件复杂性也日趋加重。如何进一步做好非诉执行案件的审查工作,保证行政机关依法行政,保证当事人合法地行使自己的权利已成为人民法院当前的一个重要课题。鉴于当前非诉执行法律规定不尽完善,由于非诉执行属于人民法院预执行、执行的范畴,建议在修改行政诉讼法时设立专章对非诉执行的司法审查程序予以规定,从法律上为人民法院的非诉执行工作铺平道路。

 


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