长沙城墙保护运动之我见
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- 作者：冯振兴律师
2012年2月27日，湖南省文物局发布了长沙古城墙保护方案，“至少20米古城墙原址保护，其余100米异地迁移保护”，是实施“原址保护”还是“迁移重建”的争论就此画下了休止符。回顾近半年来的争论，有市民从朴素的人文关怀角度出发，要求实施原址保护，有文物保护领域的专业人士从城墙的历史文化价值角度出发，呼吁城市建设为文物保护让路。然而，文物保护的法律规定和法律程序要求一直没有得到充分的关注。
对于古城墙遗迹的价值鉴定无疑需要专业知识，但是，当包括大众、政府、开发商和文物保护专家在内的所有人对于这段古城墙的历史文化价值不存在争议时，问题的关键就引向了具体保护方案的选择问题上。
根据《文物保护法》第29条的规定，进行大型基本建设工程，建设党委应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施；遇有重要发现的，由省级人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理。根据新闻报道我们得知，国家文物局对于长沙古城墙给出了“建议原址保护”的意见。
然而，根据《文物保护法》第3条的规定，我国对于文物实施分级认定的保护方式，对于古文化遗址、古墓葬、古建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。对于历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿等可移动文物，分为珍贵文物和一般文物；珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。对于不同级别的文物，履行文物保护职责的机关以及保护的严格程度不同，例如，根据《文物保护法》第60条的规定，对于非国有的珍贵文物，除出境展览或者其他经国务院批准的特殊情形外，不得出境。根据《文物保护法》第20条的规定，建设工程的选址，应当尽可能避开不可移动的文物，无法避开的，应当尽可能实施原址保护。无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；迁移或者拆除省级文物保护单位的，批准前须征得国务院文物行政部门同意。全国重点文物保护单位不得拆除，需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。
对于古城墙，到底采取何种程度的保护措施，有一个前提问题就是确定古城墙作为不可移动文物的保护级别。如果古城墙被认定为省级文物保护单位，那么，其迁移或者拆除须征得国务院文物行政部门同意；如果被认定为全国重点文物保护单位，那么，建设单位不得对其进行拆除，无法实施原址保护，必须迁移的，则须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。
在此次长沙古城墙保护中，我们没有发现任何有关古城墙到底属于哪一级别的文物的认定的结论，湖南省文物局就给出了具体的保护方案。这明显是有违反法定程序的。因为，根据《文物保护法》第20条的规定，省级文物部门近有权批准市县级文物保护单位的迁移，对于省级、全国及文物保护单位的迁移，则无权批准。
根据《文物保护法》第13条的规定，国务院文物行政部门在省级、市、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接确定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布。省级文物保护单位，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布，并报国务院备案。市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。从市县一级到国务院均有权核定公布文物的级别，但是，在此次长沙古城墙保护中，我们却没有看到任何一级政府对于古城墙的保护级别予以认定。
先认定，后保护，是《文物保护法》确认的文物保护的基本程序，在未加认定的情形下，就得出保护方案，是明显违反法定程序的行政行为，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，依法应当由上级人民政府改变或者撤销。
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