《闲置土地办法》，灭火还是点火？
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- 作者：冯振兴律师
2012年7月1日起，新修订的《闲置土地处置办法》将正式实施。从篇幅上看，新的《办法》较修订前的《办法》篇幅从10条扩充到了32条；从内容上看，分为总则、调查和认定、处置和利用、预防和监管以及法律责任等五章，对于闲置土地的调查和认定程序、限制土地信息的公开指责等都进行了详细的规定。
我认为，新的《闲置土地办法》有以下两个重点内容值得我们关注：
第一，新《办法》第二条对于闲置土地的认定较旧《办法》更为严格，限制了国土资源部门在认定土地闲置的过程中的裁量权。具体而言，新的《办法》在认定土地构成闲置土地过程中取消了旧《办法》规定的“未经原批准用地的人民政府同意”这一限制条件，也就是说，只要土地闲置时间达到规定的长度，无论是否有原批准用地的人民政府统一，该土地都将被认定为“闲置土地”。这一规定通过降低政府在土地使用权出让或者划拨之后干预土地利用或者滥用权力为土地使用权人闲置土地的事实进行开脱，与后文中关于由于政府原因造成的土地闲置的规定向呼应，进一步限制了政府的权力。
第二，新《办法》区分了由于政府原因造成的土地闲置和由于使用权人原因造成的土地闲置两种情况，并且要求政府对于由于其违约造成的闲置情况履行违约赔偿责任。从这一规定中，我们足见此次修订对于防止政府在将土地划拨或者出让之后无履行合同责任、任意干预土地使用等违法、违约问题的重视，有助于维护合同尊严，保护建设用地使用权人的合法权益。
但是，从《办法》的规定来看，上述的两个重点内容到底能否实施，同样值得我们关注：
第一，对于闲置土地的处置办法、征缴土地闲置费的决定都需要本级人民政府的批准。在此等条件下，如何保障本级人民政府遵守国家处置闲置土地的规定，公证地处置闲置土地问题？旧《办法》第6条第2款规定，建设用地能使用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地。对闲置土地利用未达到规定标准的地区，应当核减其下一年度农用地转用计划指标。这一规定意在珍惜农用地，通过用地指标的控制，限制政府对于闲置土地的问题置之不理。然而，我们在新的规定中没有发现任何可以限制本级政府履行处置闲置土地职责的有力规定。这让人对于新《办法》的实施前景不免有些担忧。
第二，新《办法》虽然意识到了应当规制由于政府原因造成的闲置土地问题，但是，我们来看第十二条、第十三条对于此等闲置土地的规定，除了违约责任外，新《办法》不但没有对于造成闲置土地的政府予以必要的制约，反而赋予其与国有建设用地使用权人协商处置闲置土地的办法的权力，那么，这就意味着：对于造成土地闲置的政府而言，除了拿出纳税人的钱去承担违约责任之外，其处置国有土地的权力仍然不受任何限制，或是“延长动工开发期限”，或是“调整土地用途、规划条件”、或是“安排临时使用”、或是“置换土地”，甚至可以“根据实际情况规定其他处置方式”。这样的规定，究竟是在制约政府权力，防止土地闲置还是在纵容政府滥用权力、肆意违约，造成闲置的事实之后又再次“倒卖”土地呢？
新的《闲置土地处置办法》给我们带来了一线希望，政府守法、信息公开、违约责任似乎成为这一办法面世的“关键词”，然而，也无情的为关注这一《办法》的公众泼了一盆冷水，政府处置土地的权力不但没有得到有效的制约，反而有卷土重来、愈演愈烈之势。如何防止闲置土地、炒地、囤地，看来新的《办法》仍然无法给我们提供一个圆满的答案。
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