最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复
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- 作者：在明团队
（2005年6月3日 [2005]行他字第12号）
辽宁省高级人民法院：
你院[2005]辽行终字第1号《关于李永明是否具有原告资格的请示》收悉。经研究，答复如下：
同意你院审委会多数人意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。
此复
附：
辽宁省高级人民法院关于李永明是否具有原告资格的请示报告
（2005年4月7日 [2005]辽行终字第1号）
最高人民法院：
我院审理的李永明诉长海县人民政府出让国有土地使用权上诉一案中，涉及到被上诉人李永明是否具备行政诉讼原告主体资格的问题，经我院审判委员会讨论，决定向最高法院请示。
一、当事人的基本情况
上诉人（原审被告）：长海县人民政府，住所地长海县大长山岛镇东山街。
法定代表人：刘兴伟，该县县长。
委托代理人：于连河，辽宁海达律师事务所律师。
委托代理人：葛学义，男，1944年7月10日出生，汉族，大连市国土资源和房屋局退休干部，住所地大连市沙河口区长江路946号。
上诉人（原审第三人）：于志洋，男，1972年9月29日出生，汉族，大连玉洋水产有限公司经理，住所地庄河市海港路二段8～11号。
被上诉人（原审原告）：李永明，男，1963年10月6日出生，朝鲜族，东港市永明水产有限公司董事长，住所地东港市大东管理区向阳委三组60栋3— 4号。
委托代理人：于泳，辽宁鑫磊律师事务所律师。
委托代理人：张弘，辽宁大学法学院教授。
二、基本案情
2003年5月29日，经长海县人民法院（以下简称县法院）民事调解，大连长海水产集团公司（以下简称水产公司）与于志洋达成协议，以其座落于长海县王家镇东滩村山嘴屯788．92平方米房屋抵顶欠款人民币136000元。同日，县法院根据该民事调解书向长海县国土规划城乡建设环境保护局（以下简称县国土规划局）作出办理土地过户手续的协助执行通知书。5月30日，水产公司也根据民事调解书向该局出具《关于水产公司处理王家公司与于志洋债权债务关系的证明》。长海县政府（以下简称县政府）根据该证明作出长政地字[2003]53号批复给王家镇政府，其主要内容是："（1）同意将坐落在你镇东滩村国有土地0．6502公顷（其中工矿用地0．6502公顷），出让给于志洋，作为仓储用地，出让年限五十年。用地范围详见平面位置图。（2）同时收回原大连长海集团公司国有土地使用权，注销原土地使用证。（3）接到本批复后，由你镇土地管理部门现场核拨土地，界定用地范围。""划拨土地使用权补办出让手续及土地登记申请审批表"得到审批。县国土规划局与于志洋签订国有土地使用权出让合同，于志洋缴纳了土地使用权出让金。此外，于志洋于5月16日向县政府提出用地申请，并分别于5月28日、29日、30日取得相关房屋所有权证。根据大连市政府《关于长海县石城乡和王家镇划归庄河市管理的会议纪要》，王家镇于6月1日起成建制划归庄河市代管。5月19日，李永明向案外人邹明和、邹明军购买位于王家镇东滩村山嘴屯的二层房屋324．25平方米（该房原系水产公司所有，因欠邹明军债务，法院判决以房抵债）以及经批准在楼后建造使用的临时建筑，包含其已围占的土地面积800余平方米，邹明和无该土地使用凭证，但缴纳了相关的土地使用税。李永明于同日取得了所购房屋的所有权证，在其准备办理相关土地使用手续时，县政府作出被诉批复，该批复出让的国有土地中包含其正在使用的土地，故其向大连市政府申请复议，大连市政府以大政行复决字[2004]第10号复议决定维持了被诉批复。遂李永明向大连市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉批复，并由县政府承担本案的全部诉讼费用。
三、一审判决结果及理由
大连市中级人民法院经审理认为，县政府具有作出被诉批复的法定职权。李永明与被诉批复具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。被诉批复系根据水产公司处置债权债务证明作出，但因该债权债务关系经县法院依法确认和水产公司证实，于志洋由此取得的房屋面积为788．92平方米，即使与其取得的其他房屋所有权证照面积合并计算，也与该批复出让的土地面积相差悬殊，故被诉批复主要证据不足。被告陈述该国有土地为协议出让，因其提供的证据不能证明其符合《大连市国有土地使用权出让和转让管理办法》、《辽宁省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》等相关法律法规关于协议出让国有土地使用权的条件要求和程序规定，故被诉批复适用法律法规错误且违反法定程序。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项一、二、三目的规定判决撤销被诉批复。
四、请示的问题及意见
合议庭一致意见：李永明不具有原告主体资格。庭务会认为李永明具有原告主体资格。经院审委会讨论，多数人同意庭务会意见，少数人同意合议庭意见。故对本案中李永明是否具有原告资格请示如下：
认为李没有原告资格的主要理由是：
1．根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条及第三十二条的规定，"未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。""土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。"邹明和虽然在只有梁德英同意其使用，但并未经法定有权机关批准，也未办理登记手续的情况下即实际使用了争议土地，但其并未对该土地取得合法的使用权。李永明与邹明和的买卖协议中虽然约定了争议土地，但不能据此认定其对被诉批复所调整的权利关系的客体即国有土地使用权，有资格主张民事实体法上的请求权。
2．《最高法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十三条第（二）项规定"与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的"可以依法提起行政诉讼，但本案中不能适用该项规定。首先，本案起诉的是原行政行为而非复议决定；其次，李永明也不是"在复议程序中被追加为第三人"而是复议的申请人。且本案复议机关虽然受理了复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，但该决定在认定事实和本机关认为部分清楚地阐述了这样的观点，即"邹明和擅自圈占土地属于违法占地，其所建临时建筑超过使用期限，属于违章建筑。申请人基于和邹明和的房屋买卖协议来证明已取得了违法圈占土地的使用权，以此提出其合法权益受到侵犯，没有任何法律依据。"因此，不宜以复议机关受理复议申请为由给予李永明原告资格。
3．本案中为证明被上诉人是否与被诉批复有法律上的利害关系、是否具有原告资格而对相关证据进行的质证和认证，是对案件程序方面相关事实和证据的认定，并非是对案件实体内容的审查，因为行政诉讼是对被诉行为合法性进行全面审查，本案中只有对被诉批复诸方面的合法性审查才是真正意义上的实体审查，对原告资格问题所涉及的事实和证据的审查是程序性的审查，因此，并不存在通过实体审查来认定原告资格的问题。原告主体资格问题作为行政诉讼起诉条件的一个方面，行政诉讼法第四十一条将原告界定为"认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织"，《若干解释》第十二条将原告进一步解释为"与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织"，之所以规定为"法律上的利害关系"而不是简单的"利害关系"，正是与四十一条中的"合法"权益相互呼应，这种利害关系应当是受法律保护的合法权益。行政诉讼关于起诉条件的规定比民事诉讼更为复杂，除了民事诉讼法第一百零八条规定的四个条件外，还要同时符合关于原告资格、起诉期限及其他相关条件的规定，才能认定符合起诉条件从而对被诉行为进行实体审查。
4．虽然邹明和连续三年交纳了土地使用税，但使用人的完税证明不能用以证明其对使用的土地是否取得合法使用权，依法取得土地使用权所交纳的土地出让金是交到政府土地管理部门而非税务部门。因此，本案也不能以完税证明来证明被上诉人与被诉批复有"法律上"的利害关系，进而给予原告资格。
5．虽然2002年5月9日实施的国土资源部第11号令关于《招标、拍卖，挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定："商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。"但是2002年4月9日辽宁省国土资源厅辽国土资发[2002]38号关于《规范协议出让国有土地使用权的若干意见》第二条也规定了例外情形："划拨土地使用权补办出让手续、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业用地等确实不能采用招标拍卖方式出让国有土地使用权的，可采用协议方式。"也就是说，2002年后出让土地使用权的，也不是必须采用招标拍卖或挂牌的方式，对划拨土地仍然允许采用协议出让的方式。本案中，水产公司解体后，于志洋的公司接收了大量的下岗职工，县政府将水产公司原来使用的国有土地出让给于志洋也是在国有企业改制过程中对划拨土地使用权的处置。因此，也不能认定被诉批复没有采用招标拍卖或挂牌方式出让国有土地就是严重违反法定程序，从而侵犯了李永明的公平竞争权，因此给予李永明原告主体资格。
认为李具有原告资格的主要理由是：
1．长海县政府批复的第二项内容收回0．65502公顷土地中包括李永明实际使用的800平方米及其地上超期临时建筑。李永明是临时建筑的所有者，800米土地的实际使用者，（李永明从邹明和处购房后还未及办手续）。故李与收回土地的行为有与其他公民所不具有的特别的利害关系。虽然这种利害关系不受法律保护，但与被诉具体行为有法律上的利害关系，即包括受法律保护的利害关系也包括不受法律保护的利害关系。只要李永明"认为"收回行为侵犯自己合法权益就应有原告资格。
2．李永明所购房已办了房照，将李永明的后院800米收回出让给于志洋，李永明起诉称，"于志洋申请办理抵债房屋涉及的土地使用权，而被告将水产公司全部土地批给于志洋"，认为"为方便生活，其在楼后占用一定数量的土地是合法的，并无不当，只是还未来得及办手续而已"，这样"使原告购买的楼成了一座'孤楼'"，据此可分析认为，没给原告留适当面积，不方便生活，侵犯了其相邻权。从相邻权的角度原告与收回行为也有法律上的利害关系。
3．就批复出让土地中涉及的800平方米使用权而言，李永明与于志洋处于同等地位。于志洋基于与水产公司的债务关系取得相关房屋产权，李永明亦是。某种程度上李永明还优越于志洋。李永明有未续期的临时建筑；李永明购房是5月19日，于志洋是5月29日；800平方米在李永明的房后，与李永明相邻。从李永明在合理期限内申请办理手续看，李永明也有使用800平方米土地的意向。根据国土部2002年5月9日实施的11号令第四条"商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让"。5月29日于志洋与水产公司达成调解，5月30日长海县政府即作出批复，剥夺了李永明的公平竞争权，从这个角度，李永明又与该出让行为有法律上的利害关系。
4．该案大连中院按复议前置受理的，退一步讲，即便李永明临时建筑未续期不受法律保护，那么李永明是复议程序中的申请人，无论复议维持或改变原行为，李永明不服提起诉讼，均应认可李永明的行政诉讼原告资格，与《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十三条（二）项精神是一致的。且过去我庭审理的此类案件也是这么处理的。
上述意见哪一种正确，请批示。
（2005年6月3日 [2005]行他字第12号）
辽宁省高级人民法院：
你院[2005]辽行终字第1号《关于李永明是否具有原告资格的请示》收悉。经研究，答复如下：
同意你院审委会多数人意见。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条的规定，土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。
此复
附：
（2005年4月7日 [2005]辽行终字第1号）
最高人民法院：
我院审理的李永明诉长海县人民政府出让国有土地使用权上诉一案中，涉及到被上诉人李永明是否具备行政诉讼原告主体资格的问题，经我院审判委员会讨论，决定向最高法院请示。
一、当事人的基本情况
上诉人（原审被告）：长海县人民政府，住所地长海县大长山岛镇东山街。
法定代表人：刘兴伟，该县县长。
委托代理人：于连河，辽宁海达律师事务所律师。
委托代理人：葛学义，男，1944年7月10日出生，汉族，大连市国土资源和房屋局退休干部，住所地大连市沙河口区长江路946号。
上诉人（原审第三人）：于志洋，男，1972年9月29日出生，汉族，大连玉洋水产有限公司经理，住所地庄河市海港路二段8～11号。
被上诉人（原审原告）：李永明，男，1963年10月6日出生，朝鲜族，东港市永明水产有限公司董事长，住所地东港市大东管理区向阳委三组60栋3— 4号。
委托代理人：于泳，辽宁鑫磊律师事务所律师。
委托代理人：张弘，辽宁大学法学院教授。
二、基本案情
2003年5月29日，经长海县人民法院（以下简称县法院）民事调解，大连长海水产集团公司（以下简称水产公司）与于志洋达成协议，以其座落于长海县王家镇东滩村山嘴屯788．92平方米房屋抵顶欠款人民币136000元。同日，县法院根据该民事调解书向长海县国土规划城乡建设环境保护局（以下简称县国土规划局）作出办理土地过户手续的协助执行通知书。5月30日，水产公司也根据民事调解书向该局出具《关于水产公司处理王家公司与于志洋债权债务关系的证明》。长海县政府（以下简称县政府）根据该证明作出长政地字[2003]53号批复给王家镇政府，其主要内容是：“（1）同意将坐落在你镇东滩村国有土地0．6502公顷（其中工矿用地0．6502公顷），出让给于志洋，作为仓储用地，出让年限五十年。用地范围详见平面位置图。（2）同时收回原大连长海集团公司国有土地使用权，注销原土地使用证。（3）接到本批复后，由你镇土地管理部门现场核拨土地，界定用地范围。”“划拨土地使用权补办出让手续及土地登记申请审批表”得到审批。县国土规划局与于志洋签订国有土地使用权出让合同，于志洋缴纳了土地使用权出让金。此外，于志洋于5月16日向县政府提出用地申请，并分别于5月28日、29日、30日取得相关房屋所有权证。根据大连市政府《关于长海县石城乡和王家镇划归庄河市管理的会议纪要》，王家镇于6月1日起成建制划归庄河市代管。5月19日，李永明向案外人邹明和、邹明军购买位于王家镇东滩村山嘴屯的二层房屋324．25平方米（该房原系水产公司所有，因欠邹明军债务，法院判决以房抵债）以及经批准在楼后建造使用的临时建筑，包含其已围占的土地面积800余平方米，邹明和无该土地使用凭证，但缴纳了相关的土地使用税。李永明于同日取得了所购房屋的所有权证，在其准备办理相关土地使用手续时，县政府作出被诉批复，该批复出让的国有土地中包含其正在使用的土地，故其向大连市政府申请复议，大连市政府以大政行复决字[2004]第10号复议决定维持了被诉批复。遂李永明向大连市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销被诉批复，并由县政府承担本案的全部诉讼费用。
三、一审判决结果及理由
大连市中级人民法院经审理认为，县政府具有作出被诉批复的法定职权。李永明与被诉批复具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。被诉批复系根据水产公司处置债权债务证明作出，但因该债权债务关系经县法院依法确认和水产公司证实，于志洋由此取得的房屋面积为788．92平方米，即使与其取得的其他房屋所有权证照面积合并计算，也与该批复出让的土地面积相差悬殊，故被诉批复主要证据不足。被告陈述该国有土地为协议出让，因其提供的证据不能证明其符合《大连市国有土地使用权出让和转让管理办法》、《辽宁省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》等相关法律法规关于协议出让国有土地使用权的条件要求和程序规定，故被诉批复适用法律法规错误且违反法定程序。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项一、二、三目的规定判决撤销被诉批复。
四、请示的问题及意见
合议庭一致意见：李永明不具有原告主体资格。庭务会认为李永明具有原告主体资格。经院审委会讨论，多数人同意庭务会意见，少数人同意合议庭意见。故对本案中李永明是否具有原告资格请示如下：
认为李没有原告资格的主要理由是：
1．根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条及第三十二条的规定，“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”“土地使用权转让、出租、抵押，当事人不办理土地登记手续的，其行为无效，不受法律保护。”邹明和虽然在只有梁德英同意其使用，但并未经法定有权机关批准，也未办理登记手续的情况下即实际使用了争议土地，但其并未对该土地取得合法的使用权。李永明与邹明和的买卖协议中虽然约定了争议土地，但不能据此认定其对被诉批复所调整的权利关系的客体即国有土地使用权，有资格主张民事实体法上的请求权。
2．《最高法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十三条第（二）项规定“与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的”可以依法提起行政诉讼，但本案中不能适用该项规定。首先，本案起诉的是原行政行为而非复议决定；其次，李永明也不是“在复议程序中被追加为第三人”而是复议的申请人。且本案复议机关虽然受理了复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，但该决定在认定事实和本机关认为部分清楚地阐述了这样的观点，即“邹明和擅自圈占土地属于违法占地，其所建临时建筑超过使用期限，属于违章建筑。申请人基于和邹明和的房屋买卖协议来证明已取得了违法圈占土地的使用权，以此提出其合法权益受到侵犯，没有任何法律依据。”因此，不宜以复议机关受理复议申请为由给予李永明原告资格。
3．本案中为证明被上诉人是否与被诉批复有法律上的利害关系、是否具有原告资格而对相关证据进行的质证和认证，是对案件程序方面相关事实和证据的认定，并非是对案件实体内容的审查，因为行政诉讼是对被诉行为合法性进行全面审查，本案中只有对被诉批复诸方面的合法性审查才是真正意义上的实体审查，对原告资格问题所涉及的事实和证据的审查是程序性的审查，因此，并不存在通过实体审查来认定原告资格的问题。原告主体资格问题作为行政诉讼起诉条件的一个方面，行政诉讼法第四十一条将原告界定为“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，《若干解释》第十二条将原告进一步解释为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，之所以规定为“法律上的利害关系”而不是简单的“利害关系”，正是与四十一条中的“合法”权益相互呼应，这种利害关系应当是受法律保护的合法权益。行政诉讼关于起诉条件的规定比民事诉讼更为复杂，除了民事诉讼法第一百零八条规定的四个条件外，还要同时符合关于原告资格、起诉期限及其他相关条件的规定，才能认定符合起诉条件从而对被诉行为进行实体审查。
4．虽然邹明和连续三年交纳了土地使用税，但使用人的完税证明不能用以证明其对使用的土地是否取得合法使用权，依法取得土地使用权所交纳的土地出让金是交到政府土地管理部门而非税务部门。因此，本案也不能以完税证明来证明被上诉人与被诉批复有“法律上”的利害关系，进而给予原告资格。
5．虽然2002年5月9日实施的国土资源部第11号令关于《招标、拍卖，挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”但是2002年4月9日辽宁省国土资源厅辽国土资发[2002]38号关于《规范协议出让国有土地使用权的若干意见》第二条也规定了例外情形：“划拨土地使用权补办出让手续、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业用地等确实不能采用招标拍卖方式出让国有土地使用权的，可采用协议方式。”也就是说，2002年后出让土地使用权的，也不是必须采用招标拍卖或挂牌的方式，对划拨土地仍然允许采用协议出让的方式。本案中，水产公司解体后，于志洋的公司接收了大量的下岗职工，县政府将水产公司原来使用的国有土地出让给于志洋也是在国有企业改制过程中对划拨土地使用权的处置。因此，也不能认定被诉批复没有采用招标拍卖或挂牌方式出让国有土地就是严重违反法定程序，从而侵犯了李永明的公平竞争权，因此给予李永明原告主体资格。
认为李具有原告资格的主要理由是：
1．长海县政府批复的第二项内容收回0．65502公顷土地中包括李永明实际使用的800平方米及其地上超期临时建筑。李永明是临时建筑的所有者，800米土地的实际使用者，（李永明从邹明和处购房后还未及办手续）。故李与收回土地的行为有与其他公民所不具有的特别的利害关系。虽然这种利害关系不受法律保护，但与被诉具体行为有法律上的利害关系，即包括受法律保护的利害关系也包括不受法律保护的利害关系。只要李永明“认为”收回行为侵犯自己合法权益就应有原告资格。
2．李永明所购房已办了房照，将李永明的后院800米收回出让给于志洋，李永明起诉称，“于志洋申请办理抵债房屋涉及的土地使用权，而被告将水产公司全部土地批给于志洋”，认为“为方便生活，其在楼后占用一定数量的土地是合法的，并无不当，只是还未来得及办手续而已”，这样“使原告购买的楼成了一座‘孤楼’”，据此可分析认为，没给原告留适当面积，不方便生活，侵犯了其相邻权。从相邻权的角度原告与收回行为也有法律上的利害关系。
3．就批复出让土地中涉及的800平方米使用权而言，李永明与于志洋处于同等地位。于志洋基于与水产公司的债务关系取得相关房屋产权，李永明亦是。某种程度上李永明还优越于志洋。李永明有未续期的临时建筑；李永明购房是5月19日，于志洋是5月29日；800平方米在李永明的房后，与李永明相邻。从李永明在合理期限内申请办理手续看，李永明也有使用800平方米土地的意向。根据国土部2002年5月9日实施的11号令第四条“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让”。5月29日于志洋与水产公司达成调解，5月30日长海县政府即作出批复，剥夺了李永明的公平竞争权，从这个角度，李永明又与该出让行为有法律上的利害关系。
4．该案大连中院按复议前置受理的，退一步讲，即便李永明临时建筑未续期不受法律保护，那么李永明是复议程序中的申请人，无论复议维持或改变原行为，李永明不服提起诉讼，均应认可李永明的行政诉讼原告资格，与《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十三条（二）项精神是一致的。且过去我庭审理的此类案件也是这么处理的。
上述意见哪一种正确，请批示。